지방분권이 지방을 망친다 : 지방분권의 함정, 균형발전의 역설

지방분권은 ‘부익부 빈익빈’을 부른다
“지금 이대로 분권을 하면 지방이 더 어려워질 수 있습니다. 지방분권은 지자체들 간의 경쟁의식을 북돋우게 됩니다. 주민들의 요구에 부합하는 정책을 펴고, 질 좋은 서비스를 제공하려 하겠지요. 여기까지는 좋습니다. 하지만 우리 국토의 인구분포는 어떻게 변할까요? 능력 있는 지자체로 사람과 기업이 쏠릴 겁니다. 가뜩이나 힘든 지방의 조그만 지자체들은 시간이 지날수록 더욱 약해질 겁니다. 많은 경우 경쟁은 선善한 결과를 이끌어냅니다. 하지만 지금처럼 도시 간 격차가 큰 상황에선 헤비급과 라이트급 선수가 함께 링에 오르는 것과 같습니다. 불공정한 경쟁일 수밖에 없죠.” -30쪽

지방분권이 만병통치약처럼 선전될 때마다 저자가 했다는 말이다. 문제는 권한을 받을 지자체들이 너무 많이 쪼개져 있다는 것, 그리고 그 지자체들 간의 격차가 너무 크다는 것이다. 기초지자체 중 재정자립도 1위인 서울시 강남구는 한 해 7696억 원의 예산을 쓰는 데 그중 5222억 원이 자체수입이다.(지방세+세외수입) 반면 재정자립도 꼴찌인 전남 구례군은 한 해 동안 필요한 돈이 2636억 원인데, 자체수입은 225억 원에 불과하다. 자체수입 하위 20% 지자체와 상위 20% 지자체의 격차는 16.4배에 달하며 계속 벌어지고 있는 중이다. 이렇게 차이가 심한 지자체가 동등한 조건에 경쟁했을 때 결과는 보지 않아도 뻔하다.
한편 지방분권을 강력히 주장하는 사람들은 바로 이렇게 격차가 크기 때문에 지방분권을 해야 한다고 말한다. 과연 그럴까? 지방분권의 핵심인 재정분권으로 지방세 비율이 올라가면 가난한 지자체의 세입도 물론 증가하지만, 부자 지자체의 세입은 더 많이 증가한다. 게다가 지방분권으로 권한을 넘겨주는 만큼 중앙정부의 역량은 줄어들기 때문에, 지자체 간 격차 조 조정 기능 또한 약해진다. 저자는 실증 연구로 재정분권이 지자체들의 재정 격차를 더 크게 할 뿐이라는 걸 보여준다.

권한을 나누는 것보다 격차를 줄이는 게 먼저다!
그렇다면 지방분권을 하지 말자는 걸까? 그건 아니다. 지방에 자기 결정권이 있어야 하는 건 마땅하다. 지역에 필요한 건 그 지역 주민들이 가장 잘 안다. 또한 스스로 참여하고 만들어가는 과정 속에서 소속감과 책임의식도 높일 수 있다. 풀뿌리 민주주의와 시민의 자치의식을 강화하는 계기도 된다. 지방분권이 우리가 추구해야 할 가치임은 분명하다.
다만 지방분권에도 순서가 있어야 한다. “지방분권, 지금 이 상태로는 안 된다! 권한을 받을 공간단위를 먼저 조정한 후 분권이 진행되어야 한다!” 저자의 주장은 이 두 문장으로 요약할 수 있다. 지방분권은 기본적으로 지자체들의 자율성과 책임성을 강화하는 ‘시장주의적’ 성격을 지닌다. 지자체가 자율적으로 발전을 도모할 수 있는 한편, 실패에 대한 책임도 스스로 져야 한다. 인구 유출과 재정 악화로 나자빠지는 지자체가 생길 수도 있다는 것이다. 그렇게 되지 않게 상황과 조건을 만들어주는 게 먼저다. 이웃 일본의 지방분권 과정에서의 성공과 실패 경험을 꼼꼼히 들여다보는 것도 바로 이런 이유에서다.
핵심은 광역화와 거점개발이다. 지자체 간 격차가 너무 크기 때문에 분권의 단위는 226개 기초지자체가 돼선 안 된다. 보다 넓은 광역 단위여야 하고, 그러기 위해선 행정구역 개편도 반드시 필요하다. 저자는 일단 광역지자체를 5+2로 개편하는 안을 제안한다. 이렇게 탄생하는 ‘초광역권’은 국제적 경쟁력을 갖춘 ‘지역국가’로 성장할 만한 여건이 된다.
그 다음은 지방의 대도시권을 중심으로 개발하고, 발생하는 성장의 이익을 중소도시들과 나누는 것이다. ‘지방의 위기’가 이야기된 지 오래됐지만, 의외로 지방 대도시권(부산?울산권, 대전권, 대구권, 광주권)은 잘 버티고 있다. 인구도 일자리도 꾸준히 유지중이다. 이곳이 바로 지방을 살릴 수 있는 거점이다. 지방 대도시권마저 무너지면 국토의 수도권 쏠림현상은 돌이킬 수 없을 지경이 될 것이다. 저자가 불균형 개발 방식의 문제점에도 불구하고 ‘거점개발’을 주장하는 이유다.
중요한 건 거점개발에서 멈춰서는 안 된다는 점이다. 대도시권은 주변 중소도시와, 중소도시들은 주변 농어촌과 연결되어 거점개발로 발생하는 이익들이 흘러내려 가게끔 해야 한다. 예컨대 대도시권은 주변지역들에 양질의 일자리와 고등교육의 기회를 주며, 문화와 의료 서비스도 제공할 수 있다. 교통망과 네트워크 기술이 이런 연계를 돕는다. 이런 식으로 농어촌이 제공하지 못하는 기능은 중소도시가, 중소도시가 제공하지 못하는 기능은 대도시권이 제공해줘야 한다. 또한 중소도시들끼리도 뭉치고 연결돼 공공서비스와 생활인프라를 공유하는 연합을 형성해야 한다. 농어촌 또한 압축되어 효율성을 강화해야 한다. 그 모습은 다음의 도식으로 그려볼 수 있다.
지금의 분권 논의에서 지방세 비중을 국세의 30%로 할지, 40%로 할지 논의가 분분하지만 그런 숫자가 중요한 건 아니다. 그것은 균형‘배분’에 대한 논의이지 균형‘발전’에 대한 게 아니기 때문이다. 지방분권이 되면, 모두에게 동등한 권한을 주면 균형발전이 될 것이라는 순진한 믿음은 정말 곤란하다. 우리에게 시급한 건 진정 지방을 발전시킬 수 있는 구체적 방안이다. 저자는 ‘STEP 1: 보다 넓은 공간단위를 염두에 두어야 한다!’ ‘STEP 2: 뭉치기 전략을 통해 거점을 만들어 에너지를 모아야 한다!’ ‘STEP 3: 거점을 중심으로 주변 도시들과 연계협력 방안을 모색해야 한다!’는 세 가지 키워드를 중심으로 현실적인 균형발전 전략을 구체적으로 제시한다.