10% 적은 민주주의

<10% 적은 민주주의> "
100% 평등한 민주주의는 경제적 번영을 보장하지 않는다!





◎ 도서 소개

현대 민주주의에 대한 경제학적 통찰!
100퍼센트 평등한 민주주의는 경제적 번영을 보장하지 않는다!

2020년 미국 대선을 앞두고 예상을 뛰어넘는 높은 투표율의 결과에 대한 관심이 뜨겁다. 2016년 선거의 투표율은 낮았지만, 전체 유권자의 41퍼센트를 차지하는 ‘고졸 이하 백인’ 유권자 중 67퍼센트가 공화당의 도널드 트럼프 대통령에게 투표하는 압도적 지지를 보내면서 트럼프 승리의 주 요인이 되었다. 언론에 따르면 사전투표율로 볼 때 이번 미국 대선의 전체 투표율은 65퍼센트를 넘길 것으로 예상되며, 이는 1908년 이후 112년 만에 가장 높은 투표율이라고 한다.

하지만 높은 투표율이 곧 유능한 정치인의 선출을 보장하지는 않는다. 정치인들이 대중의 인기에 영합하며 포퓰리즘의 유혹에 빠질 위험은 민주주의 체제 안에 언제나 존재한다. 그래도 여전히 현대 민주주의에서는 ‘1인 1표’의 평등선거를 국민들의 신성한 권리라고 여긴다. 하지만 모든 유권자의 능력을 동등하다고 가정하고 모두에게 동일한 권리를 부여하는 것이 국가가 올바른 정책을 구현하는 데 도움이 되는 걸까? 이탈리아에서 1912년 6월 30일 제정된 법은 글을 모르는 사람들에게도 나이가 30세가 넘었거나 병역 의무를 이행하는 조건으로 투표권을 주었지만, 1918년 남성들의 보통선거권 연령은 21세까지 낮아졌고, 4년이 지난 1922년 역사상 최악의 수상인 베니토 무솔리니가 최연소 수상으로 선출되었다.

《10% 적은 민주주의》의 저자 가렛 존스는 포퓰리즘을 비롯해 정부와 정치인, 그리고 공공기관의 비효율성이라는 민주주의의 문제의 원인을 유권자들이 정부에 관여하는 민주주의의 정도가 다소 지나친 데에서 찾는다. 예일 대학교 경제학자 레이 페어는 미국 대통령 후보를 선택하는 데 대선이 있는 해의 경제가 가장 중요한 역할을 한다는 사실을 발견했다. 국가의 지도자를 선택하는 문제에서 미국 유권자의 기억은 채 1년도 소급되지 않는 것이다. 이처럼 근시안적 시각을 가지고 있는 일반 유권자 모두에게 100퍼센트의 평등한 권리를 부여하는 데에는 너무나 많은 사회적, 경제적 비용이 들 뿐만 아니라 대중에게 영합하는 정치인이 선출될 수 있는 위험도 따른다. 이 책에서는 다양한 사례와 연구 결과를 바탕으로 100퍼센트 평등한 민주주의를 유지하는 데에 드는 비용이 편익보다 더 크다고 주장하며, 전문가의 역할을 보장·강화하고 지식을 갖춘 유권자에게 조금 더 많은 가중치를 부여하는 시스템을 통해 국가와 국민의 이익을 극대화할 수 있는 방법을 찾아야 한다고 말한다.

저자는 현대 민주주의라는 정치 시스템의 효율성을 경제학적으로 분석하여 ‘평등’이라는 민주주의의 원칙을 조금 훼손하더라도 국가와 국민의 이익을 최대화하기 위한 여러 가지 대안을 제시한다. 정치인의 임기를 늘리고, 국채보유자들에게 국가를 운영에 관여할 수 있는 공식적인 역할을 부여하며, 독립적인 정부기관에 더 많은 권한을 부여하자는 등의 주장이다. 이처럼 이 책은 끊임없이 포퓰리즘의 유혹에 흔들리는 정치와 권력에 대한 날카로운 분석과 합리적 국가 체제에 대한 새로운 해석을 통해 현대 민주주의의 개혁 방안을 제시하고 있다.

2020년 높은 투표율로 선출된 미국 대통령이 자신의 나라를 제대로 통치할 유능한 정치인이었는지, 평등하게 1표를 행사한 미국의 유권자들이 훌륭한 대표를 뽑았는지는 많은 시간이 흐른 후에야 알 수 있을 것이다. 다만 무능하고 대중에 영합하며 국가를 위기에 몰아넣을 정치인을 선출할 위험을 줄일 수 있는 방법이 있다면, 그것은 지식을 갖춘 유권자에게 조금 더 가중치를 두는 ‘10퍼센트 적은 민주주의’라고 이 책은 주장하고 있다.




◎ 출판사 서평

현대 민주주의에 대한 불경한 의문을 제기하다!


“엄격한 의미에서 진정한 민주주의는 존재한 적이 없고, 앞으로도 존재하지 않을 것이다”

_장 자크 루소




노벨경제학상을 수상한 아마르티아 센은 “세계사를 돌아볼 때 민주주의가 제대로 작동하고 있는 나라에서는 단 한 번도 기근이 일어난 적이 없다”라고 말한다. 민주주의 국가에서 국민들이 단기간에 광범위하게 사망할 위험이 감소하며, 다른 유형의 정부에 비해 정부가 주도하는 대량학살의 위험도 압도적으로 줄어드는 것은 사실이다. 하지만 저자는 이 상관관계를 과연 인과관계로 볼 수 있는지 묻는다. 뉴욕 대학교의 경제학자 윌리엄 이스털리는 전 세계적으로 상위 25퍼센트에 속하는 민주주의만으로도 정부 주도로 일어나는 학살의 99.9퍼센트를 예방할 수 있다고 말한다. 센도 여러 정당이 진정한 경쟁을 펼칠 수 있는 선거와 언론의 자유만 있으면 충분히 기근을 막을 수 있다고 한다. 우리의 마음속에는 민주주의의 발전이 곧 평화를 가져오며, 민주주의의 발전이 곧 경제적 성장을 의미한다는 막연한 믿음이 자리 잡고 있다. 과연 국민들의 생명을 구해주는 편익을 얻기 위해서 어느 정도의 민주주의가 필요한 걸까? 민주주의의 발전이 곧 경제 성장을 보장한다는 우리의 막연한 믿음은 근거가 있는 걸까? 현대 민주주의는 국민의 이익을 보장하는 효율적인 시스템일까?

이 책은 많은 이들이 신념처럼 믿고 있는 민주주의에 대한 의문을 제기한다. 하지만 저자는 일정 수준 이상의 민주주의는 오히려 경제 성장에 도움이 되지 않는다고 주장한다. 민주주의가 아닌, 자유로운 국제 간 무역 같은 것이 오히려 평화의 개연성을 높이며, 민주주의가 지난 50년 동안 전 세계적으로 경제 성장에 미친 효과는 아예 없거나 혹은 부정적일 수 있다는 것이다. 이런 주장을 바탕으로 저자는 각 나라의 민주주의의 정도를 측정하여 유권자들의 참여를 조금 줄이는 것이 정부의 결과물을 향상시키는지, 악화시키는지를 다양한 사례와 데이터를 통해 증명한다.

래퍼 곡선은 세율이 일정한 수준을 넘어서면 세수가 줄어든다는 사실을 보여주는 그래프다. 저자는 민주주의와 경제 성장도 래퍼 곡선이 있다면, 상당한 수준까지 민주주의가 발달한 국가들은 민주주의의 래퍼곡선에서 지복점을 넘어서는 위치에 있다고 말한다. 즉, 유권자들이 정부에 관여하는 것은 편익은 물론 비용도 낳는데, 민주주의에 대한 신념으로 인해 그 비용이 간과되고 있다는 것이다. 저자는 전반적으로 세계의 부유한 민주주의 국가들이 민주주의의 레퍼 곡선에서 지나치게 민주주의가 많은 쪽으로 치우쳐 있다고 주장한다. 그리고 이런 국가들에서 유권자들의 권한을 제한하는 등 민주주의를 10퍼센트 정도 줄임으로써 더 높은 경제 성장, 더 효율적인 국가 시스템을 만들 수 있다고 말한다.

저자는 민주주의는 일단 ‘민주주의’가 광범위한 시민이 통치에 참여하는 여러 형태를 모두 포함한다는 것을 인정한다면, ‘어떤 유형의 민주주의가 국민들에게 가장 좋을까’라는 질문을 던지고 그에 대한 해답을 찾아나갈 수 있다고 말한다. 그리고 경제학적 분석을 통해 민주주의의 원칙을 조금 훼손하더라도 국가의 이익을 극대화할 수 있는 방법을 모색한다.


왜 엘리트에게 더 많은 권력을 보장해야 하는가?


“지금의 문제는 대부분의 성인들이 국가 통치에 참여할 수 있을 정도로 충분히 유능하냐는 것이다. 과연 그런가?”

_로버트 달(전 미국정치학회 회장, 예일 대학교 정치학과 명예교수)




이 책에서는 민주주의를 축소하는 개혁, 다시 말해 시민들로부터 국가에 대한 통제력을 조금 빼앗는 정책을 통해 국가가 훨씬 더 나은 상태가 될 수 있다는 증거로 몇 가지 사례를 제시한다. 그중 하나로 정치인들에게 좀 더 긴 임기를 보장할 때 정치인들이 좀 더 장기적인 시각에서 국가를 위한 정책을 수립하고 진행할 수 있다고 말한다.

저자는 국회에서 경제정책 보좌관으로 근무했던 시절 선거가 가까워질 때 정치인들의 행동이 그전과 완전히 달라지는 것을 목격했다. 선거가 가까워질수록 정치인들은 대중의 요구에 영합하고, 인기가 없는 정책에서는 발을 빼는 경향을 보였다. 프랑스의 국회의원들 역시 선거가 있는 해에 생산성이 낮아지며 주요 정책을 통과시키는 사례가 현저히 줄어들었고, 아르헨티나, 프랑스, 미국의 국회의원들 모두 임기 초기에 비교적 중요한 일을 더 많이 처리했으며, 유럽연합의 국가들이 선거를 목전에 두면 유럽연합 정부가 협약을 제정하는 빈도가 줄어들었다. 이처럼 유권자들을 의식할 때, 정치 엘리트들은 효과적이지만 유권자들에게 인기가 없는 법안을 추진하지 못했고, 경제적 성장을 가져오는 정책을 펼치는 데 주저했다. 저자는 유권자들의 근시안적인 사고가 바로 이와 같이 대중에게 영합하는 정치를 가져오는 원인이라고 말한다. 그리고 조금 덜 빈번하게 선거를 치르고 유권자들로부터 좀 더 독립적일 때, 다시 말해 긴 임기를 보장할 때, 정치인들이 좀 더 담대하게 맡은 역할을 해낼 수 있으며, 전 세계의 부유한 민주주의 국가들이 좀 더 나은 경제정책을 취하게 될 가능성도 커질 수 있다고 주장한다.

민주주의를 축소해야 하는 이유로 든 또 하나의 사례는 바로 중앙은행의 독립성이다. 한 나라의 중앙은행이 정치에서 ‘독립적’일수록 일반적으로 더 나은 결과가 도출되었다. 중앙은행이 민주주의와 거리를 둘수록 인플레이션율은 낮게 유지되고, 금융위기의 위험은 줄어들었다. 판사와 사법기관 역시 유권자로부터 약간 거리를 두고 떨어져 있을 때 훨씬 더 좋은 결과를 얻는 경향이 있었다. 다시 말해 조금 덜 민주적이면서 조금 더 과두정치적인 사법부가 더 좋은 판결을 내린다는 것이 연구를 통해 밝혀진 것이다. 이뿐만 아니라 선출직 공무원이 아니라 임명직 공무원이 행정 업무를 더 책임감 있게 진행한다는 사실 또한 여러 가지 사례를 통해 증명되었다. 이처럼 저자는 다양한 데이터를 바탕으로 경제, 사법 등의 전문적인 분야의 독립성을 보장하고, 상대적으로 좀 더 지식이 많은 유권자에게 선거에서 약간의 가중치를 주는 방식으로 더 효율적인 국가 운영이 가능하다고 주장하며 현대 민주주의에 대한 개혁 방안을 모색한다.


에피스토크라시, 지혜로운 이들의 정치


“우리에게 민주주의는 신성한 존재다.… 하지만 민주주의가 신성할 이유는 없다. 200년 전까지만 해도 왕은 신성한 존재였고, ‘왕이 왜 필요한가’라는 의문을 품는 것은 죽어 마땅한 일이었다. 왕이 신성하다는 인식이 고정관념이었듯이, 민주주의를 그렇게 받아들이는 것 역시 고정관념일 수 있다.”

_김정호(서강대학교 경제대학원 겸임교수)




이 책에서 강조하고 있는 또 한 가지 사실은 유권자의 역량이 한 나라를 부강하게 만드는 데 중요한 요소라는 것이다. 지식을 갖춘 유권자는 좋은 정부를 만드는 데 반드시 필요하다. 그리고 이미 많은 사상가들이 현대 민주주의라는 환경에서 지식을 갖춘 유권자들에게 더 많은 가중치를 줄 수 있는 방법을 모색하고 있다.

저자는 민주주의의 원칙을 따르지 않으면서 놀라운 경제적 성장을 일군 사례로 싱가포르를 들고 있다. 싱가포르는 전 세계의 부유한 민주주의 국가와 비교하면 10퍼센트 부족한 민주주의가 아니라 그보다 훨씬 못 미치는 민주주의를 가지고 있다. 1960년대 싱가포르는 비슷한 인구를 가진 덴마크보다 훨씬 가난했지만 현재 1인당 소득은 덴마크보다 80퍼센트 정도 높고, 기대 수명은 덴마크보다 2년 반 정도 길다. 1960년 이후 덴마크는 1인당 소득이 네 배 정도 성장했지만, 같은 기간에 싱가포르는 무려 23배나 성장했다. 이와 같은 싱가포르의 경제적 기적은 민주주의를 바탕으로 하지 않는다. 싱가포르의 초대 수상으로 2000년이 넘어서까지 정치력을 행사한 리콴유와 인민행동당은 계급을 골고루 망라하는 모든 유권자의 자유로운 참여를 제한하고, 전통적인 엘리트나 가난한 사람들이 아닌 중간계급을 중심으로 한 핵심 유권자들이 정치인들이 자신들의 목소리를 듣고 있다고 느끼게 만듦으로써 정치적 지지를 확보했다. 그리고 그런 지지를 바탕으로 오늘날의 경제 성장을 이룰 수 있었다. 이밖에도 싱가포르는 상당히 독립적인 사법부를 가지고 있으며, 싱가포르 선출직 공무원의 임기는 4~5년으로 충분히 길다. 또한 싱가포르의 정치 엘리트들도 오랫동안 재직하는 전통 속에 장기적인 시야를 가지고 정책을 이끌어나가고 있다.

이외에 저자는 원로나 상원의 새로운 역할로 ‘지혜로운 사람들의 의회’인 ‘지혜원(Sapientum)’을 제안한다. 이 지혜의원은 어느 정도 강화된 교육 요건을 충족한 사람들, 다시 말해 일반 유권자들에 비해 평균적으로 높은 학력, 더 많은 능력, 더 많은 인적 자본을 가지고 있는 사람들에게 선택권을 주는 것이다. 이 밖에도 간단한 선거구 조정을 통해서도 지식을 갖춘 유권자에게 약간의 가중치를 두는 개혁이 가능하다고 말한다. 저자는 이와 같은 방법들이 지혜로운 이들의 정치인 에피스토크라시로 조심스레 나아가는 가장 실질적인 방법이 될 수 있다고 말한다.

우리가 민주주의의 기본 원칙이라고 믿고 있는 ‘1인 1표’를 무조건 보장해야 한다는 주장에는 나름대로의 편익과 비용이 있다. 21세기에 들어선 지금 비용이 대단히 크다는 것을 잘 보여주는 충분한 데이터가 축적되어 있다. 지식을 갖춘 유권자와 지식이 부족한 유권자 모두가 민주주의에 중요하다는 주장에 드는 비용은 너무도 심각하여, 약간이라도 더 많은 지식을 갖춘 유권자에게 가중치를 부여하는 방법을 찾아야 한다고 저자는 주장한다.

물론 저자는 국가에 따라서는 민주주의의 수준을 약간 떨어뜨리는 것이 위험한 일일 수 있다고 말한다. 어느 정도는 독재의 방향으로 나아가는 것일 수도 있기 때문이다. 따라서 ‘10퍼센트 적은 민주주의’의 대상으로 삼고 있는 국가는 기아와 독재라는 실질적 위험에 직면하고 있는 나라가 아니라 세계에서 가장 부강한 민주주의 국가들임을 강조한다. 그리고 어느 정도 위험을 감수할 만한 여력이 있는, 세계적으로 상위 25퍼센트의 민주주의를 가진 국가들이 민주주의에 대한 무조건적인 믿음에서 벗어나 모두에게 이익이 되는 민주주의를 추구할 수 있는 창의적 방법과 무궁무진한 아이디어를 제시하고 있다.




◎ 추천사

선거와 유권자에 대한 의존도를 줄이는 것이 더 효율적인 국가 운영에 도움이 된다는 사실을 수많은 국가의 풍부한 사례를 통해 설득력 있게 제시하고 있다.

- 〈이코노미스트〉



위기에 빠진 민주주의를 구할 수 있는 명쾌한 해답을 제시한다. 아이러니하게도 전문가에게 더 많은 권력을 넘겨주고, 의회 임기를 연장하며, 직접 민주주의를 축소함으로써 민주주의를 자멸로부터 구할 수 있음을 경제학적 시각으로 설명하고 있다.

- 에이드리언 울드리지, 《미국 자본주의의 역사》 저자



최고의 경제적 통찰과 민주주의가 직면한 문제에 대한 실질적인 해법을 결합한 흥미진진한 지적 여행이다. 민주주의에 대한 무조건적인 믿음에서 벗어나 모두에게 이익이 되는 민주주의를 위한 창의적 방법과 무궁무진한 아이디어를 제시하고 있다.

- 제이슨 브레넌, 《민주주의에 반대한다》 저자


◎ 책 속으로

어떠한 일이 있더라도 ‘1인 1표’를 보장해야 한다는 주장에는 나름대로의 편익과 비용이 있다. 21세기에 들어선 지금 비용이 대단히 크다는 것을 잘 보여주는 충분한 데이터가 축적되어 있다. 지식을 갖춘 유권자와 지식이 부족한 유권자 모두가 민주주의에 중요하다는 주장에 드는 비용은 너무도 심각하여, 약간이라도 더 많은 지식을 갖춘 유권자에게 가중치를 부여하는 창의적인 방법을 찾아야 할 때가 왔다.

_17쪽, 머리말



조금 덜 빈번하게 선거를 치르는 경우, 예를 들어 2년 혹은 3년 의 임기를 4년 혹은 6년으로 늘릴 수 있다면, 정치인들이 좀 더 담대하게 맡은 바를 처리할 수 있을 것이고, 그러면 전 세계의 부유 한 민주주의 국가들이 좀 더 나은 경제정책을 취하게 될 가능성도 커질 것이다. 그러면서도 우리는 여전히 민주주의 사회에 살고 있다고 생각할 수 있을 것이다. 내가 제안하는 개혁이 바로 이런 것이다. 내가 제안 하는 개혁은 유권자들로부터 약간의 권력을 빼앗기는 하지만 여전히 정부에서 중요한 발언권을 행사할 수 있게 만들어주는 개혁이다. 10퍼센트 적은 민주주의란 바로 그런 것이다.

_80쪽



이처럼 많은 나라에서 너무나도 중요하다고 할 수 있는 사법부는 민주주의의 과정과는 동떨어져 시민들로부터 거의 평행선을 그리며 작동하고 있다. 그렇다면 의문이 생긴다. 왜 시민의 접근을 제한하는 방법이 판사 선출에만 국한되고 있는가? 많은 나라들은 경제 전문가로 구성된 위원회가 새로운 중앙은행장을 임명 혹은 최소한 공식적으로 지명하는 방법도 고려해야 한다. 사실 이와 유사한 방법이 이미 조심스럽게 추진되고 있다. 정치인들이 현명하게도 현재의 중앙은행장이나 그 나라의 몇몇 대표적인 경제학자들과 정책입안자들에게 차기 중앙은행장에 대한 의견을 종종 묻고 있기 때문이다.

_131~132쪽



모든 진지한 민주주의 이론가들은 유권자의 능력이라는 문제를 가지고 씨름한다. 보통선거를 실시해야 한다는 주장을 펴는 위대한 이론가들을 보고 있노라면, 모든 성인이 국가의 정치적 논쟁에 유용한 역할을 하며 참여할 수 있다는 주장이 억지라는 것을 알고 있기에, 마치 누군가 뒤에서 자신을 부를까 두려운 마음에 휘파람을 불며 묘지를 지나는 사람처럼 보인다. 유권자들의 능력이 거의 혹은 완전히 동등하다는 주장을 기반으로 투표가 정치적으로 평등해야 한다고 말할 수는 없다. 이탈리아에서 학력 수준이 낮은 사람들은 수상의 이름도 잘 몰랐고, 네덜란드의 학력 수준이 낮은 사람들은 달에 처음 발을 디뎠던 닐 암스트롱이 거짓말쟁이이자 사기꾼이라 고 믿었다. 유권자들의 능력이 거의 동등하다는 구호는 거짓말이다. 이제 우리는 이런 거짓말을 그만두어야 한다.

_185쪽



최저 수준의 교육을 받은 사람들의 투표권을 제한하는 것을 고려해야 하는 것은 어떤 고상한 형이상학적 이유 때문이 아니다. 고등학교를 마치지 못한 유권자가 투표하러 온다고 해서 신성한 투표장이 훼손되는 것도 아니다. 최저 수준 학력자들의 투표 제한을 고려해야 하는 진정한 이유는 좋은 정책이 정말 중요하기 때문 이다. 그리고 그들의 투표를 제한하는 것이 좋은 정책을 펼칠 수 있는 확률을 높여주기 때문이다. 교육 분포에서 낮은 꼬리(lower tail)를 잘라내어 유권자들의 평균 지식 수준을 향상시키는 것은 좋은 정책을 얻을 확률을 높여주는 실용적인 방법이다.

_190쪽



나는 상원의원이 해야 할 새로운 역할을 제안하고자 한다. 상원은 ‘지혜원(Sapientum)’, 다시 말해 지혜로운 사람들의 의회가 되어야 한다는 것이 나의 생각이다. ‘지혜원’이란 내가 만든 말이다. 미국 상원의원은 ‘세네트(Senate)’라고 부르는데, 라틴어에서 비롯된 이 말은 나이든 사람들, 다시 말해 원로들의 의회를 가리킨다. 원로원을 지혜원으로 바꾸기 위해서는 그 성원들, 지혜의원을 뽑는 유권자들을 먼저 바꿔야 한다. 지혜의원을 선택하는 시민들은 하원의원을 선택하는 유권자들에 비해 평균적으로 상당히 높은 학력, 더 많은 능력, 더 많은 인적 자본을 가지고 있어야 한다. 다시 말해 지혜원 선거에 투표하기 위해서는 어느 정도 강화된 교육 요건을 충족해야 한다.

_198쪽 "